Publicado en "Revista ACEF", nº 55, Sept. 2008. Centro Estudios Financieros. Madrid.
A la vuelta del verano llega siempre en la Administración la tarea de preparar y debatir los Presupuestos para el futuro ejercicio. En los actuales tiempos de incertidumbre económico-financiera resulta más que oportuno recordar con carácter general que la Constitución, en su art. 31.2, establece respecto al gasto público, que «su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía». Además, según el art. 103 «la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación con sometimiento pleno a la ley y al Derecho».
Con el fin de garantizar que los recursos públicos son gestionados y administrados con sujeción al ordenamiento jurídico y bajo los principios de eficacia, eficiencia y economía, la legislación española ha regulado dos tipos de órganos de control público: el control externo (ejercido por el Tribunal de Cuentas y los creados por las Comunidades Autónomas) y el interno (ejercido por la Intervención, órgano integrado orgánicamente en la Administración Local gozando de una total autonomía e independencia).
Pues bien, el Informe elaborado por el Tribunal de Cuentas relativo a la Moción sobre el control interno, llevanza de la contabilidad, gestión de personal y contratación de las entidades locales (aprobada el 20-7-2006) ya planteaba lo siguiente:
1.- Que la Función Interventora no se ejerce de forma adecuada y concreta en la mayoría de las Entidades locales debido a los escasos recursos de personal funcionario municipal. Ello hace “que la función gestora coincida con la función fiscalizadora, hecho que va en contra de los principios de control establecidos legalmente”.
2.- Ni el control financiero ni el control de eficacia son realizados, en numerosas ocasiones, por las Entidades Locales:
En cuanto al control financiero, el Tribunal de Cuentas destaca que la mayoría de las Entidades Locales no lo llevan a cabo y que en el supuesto de hacerlo, dicho control “no se documenta mediante informes y sus correspondientes alegaciones como se exige normativamente”.
En cuanto al control de eficacia se observa que éste no es realizado debido a la falta de definición de objetivos en las Entidades Locales y a que en numerosas ocasiones también falta la documentación que justifica este control.
Estos motivos son completados con el hecho de que los controles financiero y de eficacia, al igual que ocurre anteriormente, no son realizados por «funcionarios con habilitación de carácter nacional» desarrollándose estas funciones por funcionarios que, en numerosas ocasiones, no están suficientemente capacitados ni disponen de medios para tales funciones.
En buena medida, todo ello puede obedecer a la parquedad de la normativa local en relación con las funciones de fiscalización y control interno de los Interventores Locales, al no existir un desarrollo reglamentario plenamente desarrollado para la propia Administración local.
El régimen de fiscalización y control interno en la Administración Local se regula en el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, en el capítulo IV de su Título VI (TRLRHL). El control interno de la Administración Local debe desarrollarse en su triple acepción (art. 213):
- Función interventora: fiscalizar todos los actos de la Entidad y de sus Organismos Autónomos dependientes que den lugar al reconocimiento y liquidación de derechos y obligaciones o gastos de contenido económico, los ingresos y pagos y la recaudación, inversión y aplicación, en general, de los caudales públicos.
- Función de control financiero: comprobar el funcionamiento en el aspecto económico-financiero de los Servicios de la Entidad, de sus Organismos Autónomos y de las Sociedades Mercantiles dependientes.
- Función de eficacia: comprobar periódicamente el grado de cumplimiento de los objetivos, así como el análisis del coste de funcionamiento y del rendimiento de los servicios o inversiones.
Por su parte, el régimen que corresponde a determinadas Entidades Locales de gran población por aplicación de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, sobre medidas para la modernización del Gobierno Local, abunda en la necesidad de la creación de Órganos de Gestión Económico-Financiera cuya especialidad viene determinada por sus propias funciones o competencias con los siguientes criterios de funcionamiento (art. 133):
- Cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria[1].
- Todos los actos, documentos y expedientes de los que se deriven derechos y obligaciones de contenido económico estarán sujetos al control y fiscalización interna en los términos establecidos en los artículos 194 a 203 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales.
- Separación de la función de contabilidad / fiscalización de la gestión económico-financiera:
- La contabilidad ajustada a las previsiones de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales.
- El ámbito en el que se realizará la fiscalización y el control de legalidad presupuestaria será el presupuesto o el estado de previsión de ingresos y gastos, según proceda.
- Introducción de la exigencia del seguimiento de costes de los servicios.
- La asignación de recursos, con arreglo a principios de eficacia y eficiencia, se hará en función de la definición y cumplimiento de objetivos.
- La administración y rentabilización de los excedentes líquidos y la concertación de operaciones de tesorería se realizarán de acuerdo con las bases de ejecución del presupuesto y el plan financiero aprobado.
Sin embargo, en la práctica la fuente de referencia para desarrollar un sistema de control financiero en las Entidades locales es la propia regulación estatal, que está adaptada a la Ley General Presupuestaria, y que se basa principalmente en procedimientos de auditoría (artículo 220.3 TRLRHL). De hecho, hay que destacar que el sector público estatal adopta una definición más amplia de lo que se entiende tradicionalmente por control financiero, agrupando el control de eficacia, eficiencia y economía; con la característica añadida de que podrá ejercerse, cuando así se considere oportuno, con carácter permanente.
En todo caso, aunque la propia Ley General Presupuestaria en su Disposición Adicional 1ª reconoce a la IGAE (Intervención General de la Administración del Estado) la posibilidad de promover la celebración de convenios de colaboración y coordinación con los equivalentes órganos en el ejercicio de las funciones de control de la Administración local., los tiempos de incertidumbre económico-financiera que se avecinan deben estimular a las propias Entidades Locales a desarrollar un Sistema de Control Financiero Interno, que les sirva simultáneamente para:
- Hacer más efectivo el control interno en su triple especialidad (función interventora, control financiero y de eficacia) conforme a las propias exigencias de la normativa vigente
- Mejorar la gestión pública local a través de una óptima definición de objetivos, una asignación económica de recursos y un adecuado seguimiento del logro de resultados en términos de eficacia y eficiencia.
[1] Al respecto, vid. Real Decreto 1463/2007, de 2 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, en su aplicación específica a las Entidades Locales.
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