Nuevo horizonte normativo sobre buen gobierno y transparencia pública

Las referencias al buen gobierno corporativo del sector privado son ineludibles. Su aplicación al ámbito público implicaría considerar criterios de calidad en la noción de gobierno, es decir, buen gobierno. De ahí que para Rivera (2010) : “el alcance de dicho concepto afectaría tanto al proceso de toma de decisiones como a la propia formulación e implementación de políticas públicas y conlleva gestionar las cuestiones públicas de una forma transparente, participativa e igualitaria, considerando en cualquier caso el principio de rendición de cuentas”.

Como reconoce Rodríguez-Arana (2003) “el espacio local es el espacio público y de la gestión por excelencia, es el mejor espacio para realmente comprobar, para estudiar y para analizar el desarrollo de la ética pública”. La preocupación por la codificación y la sensibilidad de los gobiernos por estas materias, desde los años setenta, es creciente y permanente, y prácticamente todos los gobiernos están haciendo esfuerzos por reunir expertos, por elaborar dictámenes, conclusiones, reflexiones que lleven efectivamente a conclusiones operativas. Entro todos los antecedentes este autor destaca: las reflexiones del Consejo de Europa, que se nos han hecho llegar en el Manual de buenas prácticas; el Informe Nolan; las Cartas de servicios; los informes de la OCDE sobre infraestructura ética; la Carta ética de servicio público de Portugal; varios documentos de la Comisión de Expertos de la ONU, el Libro Blanco del Gobierno Blair sobre la Administración Pública.

Pero como destaca también Galofré (2003) “el sector público refleja un poco la sociedad y la ética de la propia sociedad de donde aparece y donde está inmersa” . Lo que ha disminuido, y este es el problema máximo, es la confianza de los ciudadanos en la política. Por ello, la Administración tiene que estar abierta por arriba a través de los controles neutrales necesarios y por abajo a través de una continua participación ciudadana, información y transparencia. Aspecto también importante es la necesidad de que los poderes locales, por su proximidad a los ciudadanos, asumieran un rol de liderazgo —“leadership”— en todas estas materias, que se convirtiesen en un ejemplo en la forma de actuar que tuviese repercusiones. Es decir, se pide un liderazgo público para ganar la confianza de los ciudadanos a través de buenas prácticas, evitar corrupción y, sobre todo, dirigir el interés general.

Precisamente en España, el “Análisis de los compromisos derivados del Pacto de Alcaldes” (FEMP, 2008) nos puede servir de muestra específica del rol de liderazgo público a través de un compromiso oficial de todas las ciudades adheridas de incluso sobrepasar los objetivos comunitarios de reducción de las emisiones de CO2, mediante actuaciones de eficiencia energética y relacionadas con las fuentes de energía renovables.

Pero el paradigma sectorial de la voluntad compartida a nivel local en España es el “Código de Buen Gobierno Local 2009” de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP), que declara expresamente que: “los Ayuntamientos que ratifiquen este Código informarán de su existencia y contenido a la ciudadanía, lo mencionarán en los fundamentos de sus acuerdos y actos locales y velarán por su cumplimiento”. Incluso el Código establece también un futurible: “en el seno de la FEMP se creará un Observatorio de evaluación encargado de valorar la aplicación del Código”.

A nivel de buenas prácticas municipales también se ha desarrollado una “Carta de compromisos con la calidad de las administraciones públicas españolas” (Propuesta de consenso, FEMP, Madrid, febrero de 2009). Con todo, un estudio que ha realizado la Fundación IFQA en 2008 sobre las Cartas Ciudadanas publicadas en los portales web de 20 capitales de provincia y grandes ciudades españolas evidencia que siendo una buena práctica de compromiso marco o sectorial de buen servicio y calidad, aún no pueden ser calificadas de suficientemente transparentes y fiables en su información y desarrollo real: por ejemplo, del total de las 117 cartas analizadas en esos 20 municipios, sólo 9 han sido evaluadas o certificador por un órgano externo.

En todo caso, junto a los Códigos de buen gobierno y de buenas prácticas administrativas o las Cartas ciudadanas, y otro tipo de instrumentos más o menos “voluntaristas” siguen aún apareciendo otro tipo de instrumentos de naturaleza preceptiva que también tratan de fomentar la calidad, el buen gobierno y la transparencia de los Gobiernos y Administraciones Públicas:

•La Ley 4/2011, de 31 de marzo, de la buena administración y del buen gobierno de las Illes Balears (BOIB 9-4-2011).

•El proyecto de ley foral en tramitación en el Parlamento navarro sobre transparencia (20-3-2012) y que ha tenido su precedente más directo en la ORDEN FORAL 46/2004, de 15 de julio, sobre el Código Orientativo de Buenas Prácticas Administrativas de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y de sus organismos públicos.

•El Consejo de Ministros de 23-3-2012 ha recibido un informe de la vicepresidenta, ministra de la Presidencia y portavoz del Gobierno sobre los Anteproyectos de Ley de transparencia, acceso a la información pública y buen Gobierno, y de su Ley Orgánica complementaria de naturaleza penal.

En el caso de Baleares, su Ley 4/2001 tiene como objetivo general el introducir y potenciar, hasta conseguir la generalización, unos conceptos y maneras de hacer trabajo que están relacionados con la gestión de la calidad, la evaluación y la rendición de cuentas y también establecer las medidas y las líneas de actuación que permitan al Gobierno, a la Administración de la Comunidad Autónoma y a los entes del sector público instrumental actuar de conformidad con los principios y los valores de la buena administración y del buen gobierno, en el contexto de mejora continua de la calidad de las organizaciones y de los servicios públicos que se prestan a la ciudadanía y de la calidad democrática con respecto a los efectos de las intervenciones públicas y la acción de Gobierno.

En particular, la buena administración balear implica la mejora de la accesibilidad ciudadana, el impulso de la administración electrónica, la simplificación administrativa, la transparencia en la gestión y la mejora de la calidad de las organizaciones y de los servicios mediante la aplicación de sistemas de gestión organizacionales y de la evaluación.

Por su parte, según prevé la norma de Baleares, el buen gobierno exige la generalización del liderazgo ético y de la transparencia política y la integridad, mediante la evaluación de las políticas públicas y la creación de un órgano específico de control de estas políticas: la Oficina de Evaluación Pública de las Islas Baleares.

El Parlamento de Navarra ha admitido también a trámite un proyecto de ley foral de Transparencia y Gobierno Abierto. Según este proyecto de ley, la Administración Foral deberá informar en su portal web sobre las retribuciones, actividades y bienes de los miembros del Gobierno de Navarra y altos cargos de la Administración Pública. También se hará público el valor de los bienes y derechos patrimoniales que posean al inicio, durante y al final de su mandato, así como las cesantías percibidas cuando dejen de desempeñar sus cargos, para las que se establece un régimen de incompatibilidades. Igualmente se dará a conocer el número de liberados sindicales existentes en los distintos departamentos y organismos públicos, así como los costes que estas liberaciones generan para la Administración Pública.

El proyecto de ley navarro regula también la información que necesariamente se hará pública sobre las cuentas y el grado de ejecución de los presupuestos, los gastos en campañas institucionales, acuerdos relacionados con la creación y fundación de sociedades y fundaciones públicas, listas de contratación temporal, extractos de acuerdos o directrices y circulares de interés general para la ciudadanía, y toda la información más relevante sobre contratación pública, la concesión de servicios, convenios de colaboración o en materia de ordenación del territorio y urbanismo y los beneficiarios de subvenciones, quienes además tendrán que comunicar a la Administración las retribuciones de sus órganos de dirección y de gobierno para que se puedan hacer igualmente públicas.

En el caso del anteproyecto de ley del Gobierno de España se regulan tres grandes bloques: la publicidad activa y el derecho de acceso a la información pública, bloques que se engloban dentro de la Transparencia, y, por otro lado, el Buen Gobierno.

Las disposiciones de la Ley relativas a la Transparencia (publicidad activa y derecho de acceso a la información pública) se aplican a todas las Administraciones Públicas Administración General del Estado, de las Comunidades Autónomas, Entidades Locales y sus Administraciones Institucionales-; a empresas públicas y fundaciones del sector público; al Congreso de los Diputados; al Senado; al Tribunal Constitucional; al Consejo General del Poder Judicial; al Consejo de Estado; al Defensor del Pueblo; al Tribunal de Cuentas; al Consejo Económico y Social y a las instituciones autonómicas análogas, en relación con sus actividades sujetas a Derecho Administrativo.

Una de las grandes novedades de la Ley es el establecimiento de una serie de obligaciones de publicidad activa. Ello supone que los sujetos obligados habrán de poner a disposición de la ciudadanía, de forma activa y sin solicitud previa alguna, información cuyo conocimiento se considera de interés. De este modo, habrá de hacerse pública, a través de las páginas web respectivas, información institucional, de organización, de planificación, de relevancia jurídica y de relevancia económica, presupuestaria y estadística; por ejemplo, información relativa a contratos -con indicación del objeto, importe de licitación y de adjudicación, procedimiento, adjudicatario y posibles prórrogas y modificaciones-- subvenciones, convenios, retribuciones de los altos cargos…

Un gran avance para el cumplimiento de estas obligaciones de publicidad activa es la creación de un Portal de la Transparencia que, en el ámbito de la Administración General del Estado, centralizará toda la información que debe hacerse pública y, en los términos en los que se establezca reglamentariamente, la información que se solicite con más frecuencia. Se prevé, además, en este punto que la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas y las Entidades que integran la Administración local puedan adoptar medidas de colaboración para el cumplimiento de sus obligaciones de publicidad activa.

Otra de las grandes novedades de la Ley es la ampliación de los ámbitos subjetivo y objetivo del derecho de acceso a la información que obre en manos de las instituciones públicas. Hasta ahora, este derecho, reconocido en el artículo 105 b) de la Constitución española, se encontraba desarrollado, con carácter general, en la Ley de Procedimiento Administrativo y, con carácter especial, en algunas normas como la Ley por la que se regulan los derechos de acceso a la información en materia de medio ambiente y la Ley de reutilización de la información del sector público.

Se considera información pública la que obre en poder de cualquiera de los sujetos obligados y que haya sido elaborada o adquirida en el ejercicio de sus funciones públicas, siempre y cuando no afecte a la seguridad nacional, la defensa, las relaciones exteriores, la seguridad pública o la prevención, investigación y sanción de las infracciones penales, administrativas o disciplinarias. Se establecen una serie de límites en función de otros derechos e intereses cuya protección resulta legítima y se establece el equilibrio necesario entre la protección de datos y el derecho de acceso a la información pública.

El Anteproyecto de ley reúne también en un mismo Título toda una serie de principios éticos y de actuación que deben presidir la labor de los miembros del Gobierno y de los altos cargos de la Administración General del Estado, de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales. Estos principios éticos y de actuación se convierten ahora en normas legales.

En cuanto a los principios éticos que englobará la nueva norma son los siguientes:

-Transparencia, eficacia y satisfacción del interés general. -Buena fe y dedicación al servicio público. -Imparcialidad e independencia. -Equidad y no discriminación. -Diligencia y fomento de la calidad. -Conducta digna y corrección en el trato. -Responsabilidad.

Por su parte, los principios de actuación de la Ley de transparencia son:

-Plena dedicación y no incursión en incompatibilidades. -Deber de reserva. -Denuncia de irregularidades. -Ejercicio de los poderes con respeto a su finalidad. -Rechazo de ventajas personales. -Transparencia y accesibilidad en el desempeño. -Gestión adecuada de los recursos públicos.

Se prevén, además, una serie de infracciones derivadas del incumplimiento de la normativa en materia de conflicto de intereses, de las obligaciones en materia de gestión de fondos públicos y del régimen disciplinario que, se entiende, debe ser aplicable a los altos cargos. En esta materia de infracciones se puede destacar el nuevo capítulo de Infracciones en materia de gestión económica-presupuestaria. La comisión de estas infracciones dará lugar a la imposición de sanciones como la destitución en los cargos públicos, la no percepción de pensiones indemnizatorias, la obligación de restituir las cantidades indebidamente percibidas y la obligación de indemnizar a la Hacienda Pública estatal en los términos previstos en la Ley General Presupuestaria.

La instrucción de los correspondientes procedimientos sancionadores corresponderá a Buen Gobierno y Conflicto de Intereses regulada en la Ley de regulación de los conflictos de intereses de miembros del Gobierno y Altos Cargos de la Administración General del Estado, de 10 de abril de 2006. Una vez más, por razones de austeridad se atribuyen estas nuevas funciones a un órgano preexistente, cuya denominación se modifica. Por su parte, en una Ley Orgánica complementaria de esta Ley, que modificará el Código Penal, se tipificarán infracciones para castigar las conductas más graves que sean merecedoras de sanciones penales.

Ha de destacarse también que en la Ley se prevé que todas las Administraciones Públicas habrán de acometer una revisión, simplificación y, en su caso, una consolidación normativa de sus ordenamientos jurídicos. Para ello habrán de efectuar los correspondientes estudios, derogar las normas que hayan quedado obsoletas y determinar, en su caso, la necesidad de introducir modificaciones, novedades o proponer la elaboración de un texto refundido, de conformidad con las previsiones constitucionales y legales sobre competencia y procedimiento a seguir, según el rango de las normas que queden afectadas.

Además, se amplían las obligaciones en materia de publicidad de los bienes y derechos los miembros del Gobierno a todos los Altos Cargos de la Administración General del Estado. También se contempla que las leyes de Presupuestos Generales del Estado establecerán cada año el baremo al que habrán de ajustarse las retribuciones de los miembros de los órganos de gobierno de las Entidades Locales atendiendo al tipo de entidad local de que se trate, así como a criterios objetivos de población, circunstancias socio-económicas del entorno y otras de carácter administrativo.

La transparencia y el buen gobierno aplicados al sector público son un primer y gran paso para seguir avanzando en términos de estabilidad democrática y sostenibilidad. En todo caso, los principios y normas de transparencia y buen gobierno en el sector público estatal, autonómico y local son un condición necesaria pero no suficiente para una efectiva aplicación de la responsabilidad social corporativa, que exige algo más allá del cumplimiento de unas reglas con un mayor o menor refuerzo sancionador. La responsabilidad social corporativa exige una proyección interna, pero también externa que comprometa a gobernantes y administradores públicos a rendir cuentas sobre sus medidas y actuaciones concretas para propiciar y fomentar junto a los ciudadanos y otros grupos de interés un desarrollo sostenible, tanto a nivel económico, como social y ambiental

EL VALOR DE LA ETICA EN EL GOBIERNO Y ADMINISTRACION PUBLICA

Artículo publicado en Boletin nº 5 de la Universidad Pontificia de Comillas-ICADE sobre "Empresa, profesión y economía. La dimensión ética".

Hoy en día se reconoce la existencia de un problema máximo y generalizado en nuestra sociedad: la desconfianza de los ciudadanos en los representantes políticos, en los gobernantes y en los administradores públicos. La ciudadanía es cada vez más sensible a que la actuación de los poderes públicos (en concreto, el poder ejecutivo) sea respetuosa tanto con el espíritu y letra de la ley, como con los principios éticos y valores sociales de su entorno y con la propia herencia cultural y política.

Que el sector público deba responsabilizarse de sus actos no es nuevo y para eso ya existen las leyes y diferentes instituciones y órganos de control en un estado democrático y de derecho; pero además los gobernantes y administradores públicos tienen que mostrar su capacidad para desarrollar un servicio público con clara vocación y orientación al ciudadano e incluso llegar a consolidar principios y valores compartidos, dado que el sector público refleja la ética de la propia sociedad donde aparece y donde está inmerso.

Coloquialmente muchas veces ética y moral se emplean como sinónimos; pero la ética constituye una disciplina filosófica que reflexiona sobre la moralidad de nuestra conducta con la intención de legitimar o deslegitimarla a partir de unos principios compartidos y respetados por cualquier individuo, independientemente de su moral. La ética no es sólo individual porque puede contribuir también a que una sociedad sea más eficiente y responsable. De ahí que el verdadero valor de la ética aplicada en el ámbito público se tenga que centrar básicamente en lo que debe ser y el cómo se deberían implementar las acciones para la integración de los valores de la sociedad en la propia gestión pública.

El “deber ser” en el ámbito público no se circunscribe al nivel institucional y al cumplimiento de la legalidad, sino que alcanza también a los valores sociales, que aunque no lleguen a estar reglamentados en normas jurídicas, vienen a expresar algo más que un estado de opinión, generando incluso reacciones de más o menos aceptación y hasta de rechazo a determinadas conductas y comportamientos corruptos de las organizaciones públicas, de sus empleados y cargos y de los representantes que las gobiernan. De hecho, la corrupción no es sino una de las manifestaciones de la crisis de valores en una sociedad democrática de derecho, que ha venido primando mas los derechos y el relativismo moral, en detrimento del sentido del deber y los principios éticos.

Como han desaparecido o se han transformado muchos valores en nuestra sociedad, va haciéndose patente la necesidad acuciante de reinventarlos e incluso elevarlos a rango de Códigos de conducta. Esta moda por el “buen gobierno” y la “ética neo-codificada” se ha extendido también en el sector público: y así se constata a nivel internacional en un estudio de la propia OCDE (1997) que lleva por título “Managing Government Ethics” y también por organismos como “The Independent Commission for Good Governance in Public Services” (ICGGPS, 2004). En España incluso se ha aprobado un Código de buen gobierno de los miembros del Gobierno y de altos cargos de la Administración General del Estado en España (B.O.E. 3-3-2005) y a partir del Congreso de Poderes Locales y Regionales del Consejo de Europa (CPLRE) se ha continuado con esta inercia aprobándose un “Código Europeo de Conducta” cuya estela se ha seguido por la Federación Española de Municipios y Provincias con el “Código de Buen Gobierno Local” (FEMP, 15-12-2009).

Sin embargo, sobre el “cómo” se deberían implementar las acciones para la integración en la propia gestión pública de los valores de una sociedad, no basta con que una organización pública se responsabilice de sus actos, pues para ello ya existen las leyes e incluso distintos tipos de instrumentos y prácticas de buen gobierno y administración; más relevante es tratar de fundamentar la conciencia social de que existe una responsabilidad que se hace efectiva incluso cuando las leyes o los códigos no lleguen a imponerla en aras de satisfacer a los grupos de interés con los que se relaciona, tanto internos como externos.

En definitiva, todos los Gobiernos y Administraciones, en especial el sector público local por su proximidad a la ciudadanía, no pueden permanecer ajenos a que la sociedad espera y reclama que sus funciones sean ejercidas con voluntad de servicio público, evitando la mala gestión y las posibles actuaciones corruptas e incluso asumiendo conductas ejemplarizantes como es liderar y demostrar un proceder ético, formular un compromiso firme ante los dilemas morales, establecer un sistema de arbitraje en conflictos éticos y acordar para todos estos casos unos criterios de actuación comunes; además de desarrollar unos indicadores de medida que reflejen la ética aplicada en la gestión pública y que permitan rendir cuentas a la sociedad y a los grupos de interés de una forma transparente y responsable sobre cuál está siendo su actuación, no sólo en cuanto al cumplimiento de los tradicionales principios administrativos de legalidad, eficacia y eficiencia, sino también en términos "meta-económicos".